珍爱耕地关乎国(guo)计民生和长治久(jiu)安，是党中央高度注重(zhong)的基(ji)础性和战略(lue)性议(yi)题(ti)。2023年度全国(guo)领(ling)土变革调查效果表现，全国(guo)耕空中积19.29亿亩，与第三(san)次(ci)全国(guo)领(ling)土调查时比拟，添加1120.4万亩。然而，我国(guo)人多地少的国(guo)情(qing)没有(you)变，耕地“非农化(hua)”“非粮(liang)化(hua)”成绩仍较突出，耕地珍爱形势(shi)依然严肃。今年中央一号文(wen)件提出强(qiang)化(hua)耕地珍爱和质量提拔，要求严格耕地总量管控和“以补定占”，将各类耕地占用纳入占补平衡一致管理。本期特邀专家围(wei)绕相(xiang)关成绩进行钻研。

探索耕地珍爱制度优(you)化(hua)新途径(jing)

近年来，我国(guo)耕地珍爱工作获得怎样的成效？面临哪些(xie)新情(qing)况新成绩？

黄贤金（南京大学地舆与海洋科(ke)学学院教授、教诲部长江(jiang)学者特聘(pin)教授）：“将饭碗端正在自己手(shou)里”是治国(guo)安邦和保护(hu)社会长治久(jiu)安的基(ji)础。食粮(liang)安全关乎国(guo)运，严格的耕地珍爱制度为我国(guo)食粮(liang)安全供(gong)应了基(ji)本保障。党的十八大以来，国(guo)度对耕地珍爱的总体要求从以夸大耕地生产(chan)功效为主的食粮(liang)安全目标(biao)，转为突出耕地综合功效的完成，形成集数(shu)量、质量和生态“三(san)位一体”的综合珍爱体系。迥殊是2021年以来进一步改革了耕地占补平衡制度，提出建(jian)设用地、非粮(liang)农业用处占用耕地都要满(man)足占补平衡的制度要求，并实施更加严格的耕地珍爱责任考核制度，使得“南减北增”开始(shi)转为“南北双增”。今年中央一号文(wen)件明(ming)白提出严格耕地总量管控和“以补定占”，将各类耕地占用纳入占补平衡一致管理，确(que)保省域内(nei)年度耕地总量动态平衡。2023年度全国(guo)耕空中积19.29亿亩，全国(guo)坡度25度以上的坡耕地净减少132.19万亩（不含梯田），2度以下耕地净添加714.7万亩，不仅(jin)保障了食粮(liang)安全以及农夫权益，也对全球(qiu)食粮(liang)安全作出主动孝敬(jing)。

固然耕地珍爱的制度优(you)势(shi)连(lian)续开释，但(dan)耕地珍爱仍面临多重(zhong)挑(tiao)战。

一是耕地珍爱与经济社会进展的“跷跷板”效应依然存正在。优(you)势(shi)进展空间完成耕地总量动态平衡的压力(li)较为突出。存量低效空间的用地潜(qian)力(li)挖掘对减缓经济社会进展的建(jian)设占用起到肯定作用，但(dan)经济会聚进展的特点连(lian)续，优(you)势(shi)进展空间尤(you)其是具有(you)整体性优(you)势(shi)的省域空间要正在长时候(hou)完成“以补定占”压力(li)较大。

二(er)是耕地珍爱直接成本较高，可(ke)连(lian)续实施的压力(li)较大。严格的耕地珍爱共识以及配合责任机制，使得执行、监督、质量监测等方面的成本较高，正在严格耕地珍爱、保障食粮(liang)安全的同(tong)时，如何使食粮(liang)生产(chan)者完成更大收益，一直备受存眷。一些(xie)地方经过超大规模的耕地合并，肯定程度上减少了耕地珍爱的直接成本，但(dan)也可(ke)能会产(chan)生其他社会成本。

三(san)是耕地珍爱省域内(nei)平衡与耕地开发(fa)利用空间优(you)化(hua)较难协同(tong)。全球(qiu)气(qi)象变化(hua)客观上使得耕地开发(fa)利用的相(xiang)宜空间正在较长时候(hou)得到调解(jie)，也使得原有(you)长期不顺应耕地利用的空间能够进一步优(you)化(hua)，省域内(nei)耕地总量动态平衡的制度满(man)足了耕地珍爱的需要，但(dan)对耕地开发(fa)利用空间调解(jie)优(you)化(hua)产(chan)生肯定影响(xiang)。

因此，完善耕地珍爱机制不仅(jin)是完成食粮(liang)安全的需要，也是农业乡村可(ke)连(lian)续进展的内(nei)正在要求。正在严格执行现行耕地珍爱制度的同(tong)时，将来还需从气(qi)象变化(hua)对耕地利用相(xiang)宜空间的影响(xiang)、国(guo)内(nei)外农产(chan)品市场对农产(chan)品获取(qu)成本的影响(xiang)、构建(jian)耕地产(chan)权主体或经营主体的可(ke)连(lian)续收益保障机制等方面，进一步探索耕地珍爱制度优(you)化(hua)的新途径(jing)。

逐步完成从行政传导的耕地珍爱制度向(xiang)经济传导的耕地珍爱制度转变。探索形成更加科(ke)学的农产(chan)品代价制度，将耕地珍爱的重(zhong)要性传导到农产(chan)品市场代价以及耕地系统的生态产(chan)品代价上，引导耕地产(chan)权主体、经营主体更主动地开展耕地系统的数(shu)量珍爱、质量提拔、生态功效保护(hu)。

逐步完成从耕地空间的严格珍爱向(xiang)高质量耕地空间的严格珍爱转型。高质量耕地空间的严格珍爱不仅(jin)能够削弱耕地珍爱的直接和直接成本，还能够顺应气(qi)象变化(hua)对耕地开发(fa)利用相(xiang)宜性的影响(xiang)，为适当优(you)化(hua)高质量耕地空间布局供(gong)应可(ke)能。

逐步完成耕地珍爱与非传统耕地利用的融合。非传统耕地这一概念的提出为完成耕地珍爱与高质量空间的融合供(gong)应了新思路(lu)。正在以林业用地、园艺农业、水面利用乃至建(jian)设用地等为主的空间，可(ke)推动农产(chan)品的生产(chan)功效与景观功效的协同(tong)，经过相(xiang)宜空间的开发(fa)利用，增进农产(chan)品多样化(hua)进展。开展非传统耕地空间的潜(qian)力(li)评价，从而更周全、系统地舆解(jie)非传统耕地利用对农产(chan)品生产(chan)乃至食粮(liang)安全的孝敬(jing)。

增进高标(biao)准农田高产(chan)稳产(chan)高效

高标(biao)准农田建(jian)设、利用和管护(hu)获得了哪些(xie)主动进展？下一步如何高质量推进？

孔祥斌（华南农业大学大众管理学院教授）：耕地是食粮(liang)生产(chan)的命根子(zi)，耕地质量提拔能够显著弥(mi)补数(shu)量不足的成绩。党的二(er)十大呈报提出“逐步把永久(jiu)基(ji)本农田全部建(jian)成高标(biao)准农田”的战略(lue)目标(biao)。高标(biao)准农田是土地平坦、集中连(lian)片、办法完善、农电配套、土壤肥饶、生态优(you)越、抗灾能力(li)强(qiang)，与现代农业生产(chan)和经营体式款式相(xiang)顺应的旱涝保收、高产(chan)稳产(chan)的永久(jiu)基(ji)本农田。建(jian)成后要完成田成方、土成型、渠成网、路(lu)相(xiang)通(tong)、沟(gou)相(xiang)连(lian)、土壤肥、旱能灌、涝能排、无净化(hua)、产(chan)量高。

近几年，中央连(lian)续加大高标(biao)准农田建(jian)设投入力(li)度，相(xiang)关部委加强(qiang)协同(tong)，下层立异(yi)理论，为食粮(liang)产(chan)量迈上1.4万亿斤的新台(tai)阶筑牢(lao)资源(yuan)安全根基(ji)。到2024年底，我国(guo)已建(jian)成10.5亿亩高标(biao)准农田，覆盖都江(jiang)堰等大型灌区、西南平原等北方食粮(liang)主产(chan)区以及珠(zhu)三(san)角等食粮(liang)主销区，建(jian)设总量约占全部永久(jiu)基(ji)本农田总量的三(san)分之二(er)。

农田质量的无效提拔让更多粮(liang)田变良(liang)田。2024年，全国(guo)食粮(liang)亩产(chan)394.7公斤，比上年提高5.1公斤，单产(chan)提拔对食粮(liang)增产(chan)孝敬(jing)超八成。经太高标(biao)准农田建(jian)设，食粮(liang)产(chan)能一样平常可(ke)提高10%以上，西南平原部份(fen)农田成为吨粮(liang)田、华北平原部份(fen)农田成为吨半粮(liang)田。全国(guo)累计建(jian)成各类田间灌排渠道(dao)1000多万公里、小型农田水利办法2700多万处，农田抗灾减灾能力(li)明(ming)显提拔，完成“大灾少减产(chan)、小灾能稳产(chan)、无灾多增产(chan)”。

别的，主动拥抱遥(yao)感、无人机等现代化(hua)妆备，推动高标(biao)准农田建(jian)设利用管护(hu)技能冲破和立异(yi)。正在黑龙江(jiang)省建(jian)三(san)江(jiang)垦区，大规模机械化(hua)、智能化(hua)运用成为高标(biao)准农田建(jian)设的亮(liang)点。下层多元管理模式立异(yi)不断涌现，各地创建(jian)多元化(hua)主体配合参与的管理模式，解(jie)决了下层动力(li)不足成绩。河北保定以村党组织领(ling)办土地合作社为重(zhong)点，发(fa)挥(hui)下层党组织作用，有(you)序引导农户流(liu)转土地，完成成方连(lian)片，加速高标(biao)准农田改革历程。山东聊城以村党组织领(ling)办合作社为契机，探索推行“土地股份(fen)合作+全程托管办事”模式。

经过实施高标(biao)准农田建(jian)设，全国(guo)建(jian)成一批“旱涝保收田、景观生态田和伶俐田”，夯实稳产(chan)高产(chan)基(ji)础。但(dan)是，我国(guo)农田条件庞(pang)大多样、规模差距较大，高标(biao)准农田建(jian)设还需不断完善和提拔。借鉴欧美以及日本、韩国(guo)等国(guo)度先进经验，高标(biao)准农田建(jian)设要经历从高产(chan)稳产(chan)的1.0，向(xiang)高产(chan)稳产(chan)高效的2.0，再向(xiang)高产(chan)稳产(chan)高效、绿色健康的3.0阶段进展。从我国(guo)现正在建(jian)设情(qing)况看，高标(biao)准农田建(jian)设1.0已基(ji)本完成、2.0部分完成、3.0有(you)限区域完成。

今年中央一号文(wen)件明(ming)白提出，高质量推进高标(biao)准农田建(jian)设，优(you)化(hua)建(jian)设内(nei)容，完善农夫全历程参与项目实施机制。针对高标(biao)准农田建(jian)设出现的一些(xie)新成绩，如显性工程强(qiang)、隐性工程弱，当局主动性强(qiang)、农夫参与弱，高产(chan)增产(chan)强(qiang)、稳产(chan)高效弱，亟需完善建(jian)设制度支持体系，正在建(jian)设目标(biao)上从数(shu)量优(you)先、追求高产(chan)、注重(zhong)显性工程和当局建(jian)设向(xiang)规模适度、高产(chan)稳产(chan)高效并重(zhong)、显性工程隐性工程并重(zhong)、农夫全历程参与的建(jian)设验收管护(hu)机制转变。

一是建(jian)设规模适度。高标(biao)准农田建(jian)设已基(ji)本覆盖大部份(fen)食粮(liang)主产(chan)区。将来建(jian)设的高标(biao)准农田多漫衍正在丘陵、山区、低丘以及缓坡等区域，这些(xie)区域耕地的主要特征是小、散、碎(sui)，不适合大规模推动，需因地制宜、精准施策。正在建(jian)设难度、建(jian)设投资以及建(jian)设意愿方面，都面临更多挑(tiao)战，要完成“逐步把永久(jiu)基(ji)本农田全部建(jian)成高标(biao)准农田”的目标(biao)，必须保持耐(nai)心(xin)，保障建(jian)设质量与成效，确(que)保建(jian)一片、成一片、好一片。

二(er)是从建(jian)设高产(chan)稳产(chan)的1.0向(xiang)高产(chan)稳产(chan)高效的2.0转变。近几年，高标(biao)准农田建(jian)设导向(xiang)着重(zhong)种植需求，建(jian)设内(nei)容上重(zhong)点投入有(you)助于(yu)单产(chan)提拔的电网、机井等高产(chan)保障基(ji)础办法。跟着极端天色气(qi)象事件添加，必须强(qiang)化(hua)排水渠系建(jian)设、扩大防(fang)护(hu)林网规模、实施低高地和滞水区改进，开展以流(liu)域为焦点整体推进的高标(biao)准农田建(jian)设。

三(san)是建(jian)立农夫全历程参与的高标(biao)准农田建(jian)设机制。大国(guo)小农的国(guo)情(qing)决定了农夫是保障食粮(liang)安全的主力(li)军(jun)，高标(biao)准农田建(jian)设要完成从当局主导到农夫全历程参与。从项目选择、可(ke)行性阐(chan)明(ming)到建(jian)设验收管护(hu)等，构建(jian)农夫参与的高标(biao)准农田建(jian)设组织模式，激发(fa)农耕文(wen)化(hua)基(ji)因，探索村党组织领(ling)办合作社等多种模式。

耕地占补平衡管理迈向(xiang)综合协同(tong)

耕地占补平衡制度实施以来，对守牢(lao)耕地珍爱红线发(fa)挥(hui)了怎样的作用？

谭荣（浙江(jiang)大学求是特聘(pin)教授、大众管理学院副院长）：耕地是食粮(liang)生产(chan)的重(zhong)要基(ji)础，守护(hu)耕地就是守护(hu)国(guo)度的食粮(liang)安全。近年来，耕地占补平衡制度不断完善，为保障食粮(liang)安全、增进生态文(wen)明(ming)建(jian)设发(fa)挥(hui)了枢纽作用。

跟着经济社会快(kuai)速进展和生态文(wen)明(ming)建(jian)设深切推进，耕地占补平衡制度正在理论中经历了从简朴(pu)数(shu)量平衡到综合管理的转变。最初(chu)，该制度主要针对城乡建(jian)设、工业进展历程中占用耕地的成绩，明(ming)白提出“占一补一”原则(ze)，即建(jian)设项目占用多少耕地，就必须正在其他区域增补等量耕地。这一原则(ze)1998年被正式纳入土地管理法，成为保护(hu)国(guo)度食粮(liang)安全、确(que)保18亿亩耕地红线不被冲破的重(zhong)要措施。此后，跟着耕地珍爱理念和管理要求的深化(hua)，占补平衡逐步添加了“质量平衡”和“先补后占”等更严格的条件，且(qie)不得跨省进行增补。近年来，进一步提出耕地珍爱数(shu)量、质量、生态“三(san)位一体”目标(biao)，夸大不仅(jin)要确(que)保耕空中积，还要提拔耕地质量、珍爱生态情(qing)况。2021年，“收支平衡”的提出将制度适用局限扩展至林地、草地、场地等用处的转换(huan)，一致纳入占补平衡的管理框架(jia)内(nei)。2024年最新出台(tai)的政策明(ming)白以省域内(nei)耕地净添加量确(que)定次(ci)年占用耕地规模的“以补定占”原则(ze)，标(biao)记着耕地占补平衡制度进入更加系统、周全的综合治理阶段。

总体而言，耕地占补平衡制度的演变体现了更加科(ke)学、整体的管理理念，有(you)助于(yu)正在更高层次(ci)上谐和农业生产(chan)、食粮(liang)安全与生态文(wen)明(ming)建(jian)设之间的关系，完成可(ke)连(lian)续进展目标(biao)。耕地占补平衡制度的深切实施确(que)保全国(guo)耕地总量的基(ji)本稳定，无效遏制因建(jian)设占用致使耕地流(liu)失的态势(shi)，为国(guo)度食粮(liang)安全供(gong)应了有(you)力(li)保障。据统计，自2010年以来，建(jian)设占用耕地的规模明(ming)显下落，以后耕地减少的主要原因集中正在农业布局调解(jie)和生态绿化(hua)等方面。只管过去10年全国(guo)耕空中积整体减少约1.13亿亩，但(dan)总面积始(shi)终(zhong)保持正在18亿亩以上。

跟着占补平衡制度不断实施，一些(xie)实际成绩渐渐凸(tu)显。传统体式款式过于(yu)夸大“占一补一”的数(shu)量平衡，忽略(lue)了土地用处和布局是否合理。比方，用适合种粮(liang)的平地种树，而生态代价较高的林地、草地却被用来种食粮(liang)，既浪费了资源(yuan)，又(you)影响(xiang)了生态情(qing)况和食粮(liang)产(chan)量。现代农业、三(san)产(chan)融合等新业态进展和耕地珍爱之间展现新矛盾，耕地生产(chan)功效与生态功效之间存正在肯定冲突，这些(xie)矛盾和冲突需要正在政策设计中更好地解(jie)决。当局希望农夫多种食粮(liang)来保障国(guo)度食粮(liang)安全，但(dan)食粮(liang)作物利润低，农夫更倾向(xiang)种植经济效益高的水果或蔬菜。正在严格限定耕地用处的情(qing)况下，农夫宁可(ke)撂荒也不愿种粮(liang)。占补平衡实施历程中存正在部门合作与制度连(lian)接不足的成绩。比方，相(xiang)关部门标(biao)准不一致、数(shu)据不共用、项目不联系关系等，致使耕地布局与地舆条件错(cuo)配、选址“碎(sui)片化(hua)”等成绩。因为考核激励机制不完善，难以调动地方主动珍爱耕地的主动性。这些(xie)成绩亟待更科(ke)学、协同(tong)的政策管理加以解(jie)决。

为应对上述挑(tiao)战，近年来国(guo)度正在占补平衡制度改革上主动探索立异(yi)。

第一，推行“大占补”理念，将农业布局调解(jie)、生态建(jian)设等各类耕地占用情(qing)况一致纳入增补局限，推动土地利用更合理谐和。比方，经过“林耕置(zhi)换(huan)”，将山坡上的耕地与平原地区的林地交换(huan)，完成土地资源(yuan)与生态情(qing)况的双赢。

第二(er)，实行“以补定占”的动态管理体式款式，即先明(ming)白每年必须增补的耕地数(shu)量与质量，再确(que)定下一年度建(jian)设占用耕地的规模。这种体式款式提高了土地管理的科(ke)学性和通(tong)明(ming)度，避免了“先占后补”致使的主动局面。

第三(san)，进一步完善经济激励和约束(shu)机制，调动地方当局和农夫珍爱耕地的主动性。一些(xie)省分实施奖惩分明(ming)的考核制度，激励耕地珍爱成效突出地区，同(tong)时严格惩处违规行为。别的，经过遥(yao)感监测和动态监管，完成全程闭(bi)环管理，确(que)保增补耕地真正发(fa)挥(hui)作用。

第四，推动区域协同(tong)进展，针对南北方资源(yuan)漫衍不均的实际，经过一致计划土地利用体式款式、完善跨区域指标(biao)调剂，完成优(you)势(shi)互补。南边丘陵地区开展土地整治增补耕地，北方平原地区则(ze)主动建(jian)设高标(biao)准农田。

自2021年起，我国(guo)耕空中积已一连(lian)3年完成净增长，累计添加1758万亩，彻(che)底改变了此前长期减少的趋势(shi)。迥殊是正在2023年，南边省分净添加耕地739万亩，无效改变了长期以来“南减北增”的款式。这一成果充足体现了全国(guo)局限内(nei)实施的“大占补”和耕地整改规复等措施带来的主动作用，耕地珍爱制度优(you)化(hua)完善带来的成效明(ming)显。 （本文(wen)来源(yuan)：经济日报）